בג"ץ: ניתן להתנות היתרי רעייה לבדואים בהצגת אישור על ניהול ספרים כחוק

השופט י' דנציגר:

           לפנינו עתירה למתן צו על תנאי אשר יורה למשיב ליתן טעם מדוע הוא מתנה מתן שירותים - ובפרט היתרי רעייה - לאזרחים בדואים המגדלים מקנה בנגב הצפוני בהצגת אישור על ניהול ספרים כחוק מטעם רשויות המס.

רקע עובדתי

1.        העותרים הם שמונה אזרחים בדואים תושבי הנגב הצפוני העוסקים בגידול מקנה ובעיקר עדרי צאן, גמלים ובקר.

2.        כפי שעולה מהעתירה ומהתגובה, מתכונת הגידול של צאן על ידי הבדואים בנגב כפי שהתפתחה והתבצעה במהלך השנים הינה כדלקמן: בחודשי החורף האכלת העדרים על ידי בעלי העדרים נעשית באמצעות מזון קנוי; בחודשי האביב (בין החודשים פברואר ומאי) מושכרים לבדואים שטחים שונים לצורך מרעה עונתי זמני בהתאם למצאי השטחים המתאימים והזמינים למטרה זו; בחודשי הקיץ שוכרים הבדואים מיישובים המחזיקים שטחים חקלאיים, באישור הגורמים הממשלתיים המוסמכים, שטחים המשמשים אותם למרעה, המכונה "מרעה שלפים".

3.        על פי הנטען בתגובת המשיב, הקצאת שטחי מרעה עונתיים מתבצעת, מזה שנים, על ידי ועדת תיאום בראשות מנהל מחוז הנגב במשרד החקלאות. חלוקת המרעה מתבצעת לפי קריטריונים קבועים וידועים מראש - חיסון בתוקף ועדר רשום.

           בחודש יולי 2008, לאחר עבודת מטה ותיאום עם הגורמים הנוגעים בדבר, ובכלל זה משרד החקלאות, רשויות המס והיחידה לפיקוח בשטחים פתוחים, פרסם משרד החקלאות הודעה רשמית לבעלי העדרים בנגב בדבר הצורך בהצגת אישור ניהול ספרים כחוק כתנאי לקבלת שירותים שונים ממשרד החקלאות, ובהם היתרים לרעיית אביב באדמות המדינה, היתרים לרעיית קיץ בשדות שלפים והמלצות לרשות המים לספק מי שתייה לבעלי החיים (להלן: ההנחיה).

העתירה ונימוקיה

4.        לטענת העותרים, התניית מתן השירותים האמורים בהצגת אישור על ניהול ספרים כדין מרשויות המס מהווה פגיעה בלתי מוצדקת בזכויות האדם שלהם. לטענתם, מדובר בגזירה שאין הציבור יכול לעמוד בה בזמן המוקצב לכך. עוד טוענים העותרים כי התניית שירותים חיוניים המסופקים לבעלי עדרים בתנאים, פוגעת פגיעה חמורה ולא מוצדקת בחופש העיסוק שלהם ובזכותם לעסוק במשלח ידם. בנוסף טוענים העותרים כי התניה זו נעשתה ללא סמכות חוקית וכי מדובר במעשה שרירותי, לא סביר ולא מידתי.

5.        העותרים טוענים כי במשך שנות קיומה של המדינה נמנעו רשויות המדינה לדרוש מבעלי העדרים הבדואים לנהל ספרים כחוק ולדווח על הכנסותיהם והוצאותיהם והם לא נדרשו להירשם כעוסקים. לטענתם, אכיפת ההתניה לאחר כששים שנים של "התעלמות" עלולה "לחסל" את ענף רעיית הצאן.

6.        יצויין כי לטענת העותרים ההודעה על החובה להציג אישור על ניהול ספרים כתנאי לקבלת שירותים פורסמה באתר האינטרנט של המשיב, אשר מטבע הדברים העותרים ושכמותם אינם חשופים אליו וכן פורסמה על ידי פיזור לא ממוען במגורי הפזורה הבדואית. על פי הנטען, ההודעה הגיעה לידיעת העותרים באמצעות ידיד הנוהג לגלוש ברשת האינטרנט.

7.        עוד נטען כי פניית העותרים למנהל מחוז הנגב במשרד החקלאות לביטול ההתניה לא זכתה להתייחסות.

8.        יוער כי בקשה לצו ביניים שהגישו העותרים, להורות למשיב כי לא יתנה את מתן היתרי הרעייה לעותרים בהצגת אישור כאמור, נדחתה ביום 29.3.2009 על ידי כבוד השופט א' רובינשטיין.

תגובת המשיב

9.        המשיב טוען כי ההודעה בעניין התניית קבלת היתרי רעייה בהגשת אישור ניהול ספרים כדין פורסמה בעיתונות כבר בחודש יולי 2008, בשפה העברית והערבית. העתקים של הפרסום בעיתונות צולמו וחולקו באמצעות פקחי "היחידה לפיקוח על שטחים פתוחים" לבעלי העדרים הבדואים בדרום.

10.      עמדת המשיב היא כי על המדינה לא מוטלת כל חובה לספק מקרקעין לאדם כזה או אחר לצורך קידום עסקיו ומשלח ידו והקצאה זמנית בעבר אינה מקנה כשלעצמה זכות להקצאה עתידית. עוד טוען המשיב כי נקודת המוצא היא כי בעל עסק, ובכלל זה בעלי עדרים, מחויבים בניהול ספרים וכי אי ניהולם מהווה עבירה פלילית. לטענת המשיב, הדרישה להצגת אישור על ניהול ספרים כחוק כתנאי למתן שירותים על ידי המשיב נועדה לוודא כי משאבים ציבוריים שהמדינה מקצה, ובמקרה דנן שטחי מרעה, ניתנים למי שמנהל את עסקו באמצעותם באופן חוקי. דרישה זו, לשיטת המשיב, היא סבירה וראויה. סבירות הדרישה מתחדדת כאשר ישנה זיקה הדוקה בין המשאב המבוקש לבין עיסוקו של המבקש, כלומר כאשר המשאב משמש את המבקש לצורך עיסוקו, כפי שהדבר בענייננו. המשיב מפנה, על דרך האנלוגיה, להסדרים אחרים שבגדרם נדרש אישור על ניהול ספרים כחוק כתנאי לאספקת שירות על ידי גוף מינהלי, כגון סעיף 3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 וסעיף 3א לחוק עסקאות גופים ציבוריים, התשל"ו-1976.

11.      המשיב מוסיף וטוען כי אין כל מניעה לגדל צאן באמצעות מזון קנוי בלבד, הגם שמדובר בשאלה של עלות כלכלית. בהקשר זה יוער כי בדיון שלפנינו, לשאלת בית המשפט, השיב בא כוח העותרים כי אלה מהעותרים שטרם קיבלו היתר רעייה אכן נוהגים להאכיל את עדריהם באמצעות מזון קנוי.

12.      זאת ועוד, המשיב ציין בתגובה שהוגשה ביום 8.4.2009, כי על פי הנמסר מהיחידה לפיקוח בשטחים פתוחים, למעלה מ-140 מגדלי צאן כבר הציגו אישור על ניהול ספרים וקיבלו היתרי רעייה, ובכללם שלושה מבין העותרים דנן, שניים מתוכם הוכרו כ"עוסק פטור" ואחד כ"עוסק מורשה". בדיון שהתקיים לפנינו ביום 11.5.2009 עדכן בא כוח המשיב, עו"ד ר' שויקה, כי שבעה מתוך שמונה העותרים הגישו אישור כנדרש וקיבלו היתרי רעייה ובסך הכל כ-189 מגדלים פנו וקיבלו אישור ניהול ספרים וכתוצאה מכך גם קיבלו היתרי רעייה.

הודעות משלימות מטעם הצדדים